Debaty sejmowex904 Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie polityki rządu w stosunku do polskiego systemu bankowego

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację pana posła Ryszarda Zbrzyznego z dnia 21 lipca 1999 r. w sprawie polityki rządu w stosunku do polskiego systemu bankowego przedkładam stanowisko w tej sprawie.    Realizowana przez rząd polityka przekształceń własnościowych, w tym w obszarze sektora finansowego, ma przede wszystkim na celu zwiększenie efektywności działania przedsiębiorstw i całej gospodarki. Biorąc pod uwagę zbliżającą się integrację z krajami Unii Europejskiej, a co za tym idzie dalsze otwarcie gospodarki polskiej na konkurencję ze strony zagranicznych instytucji finansowych, konieczne jest jak najszybsze dokończenie procesu przekształceń własnościowych w sektorze finansowym.    Polityka rządu dotycząca prywatyzacji, w tym prywatyzacji sektora bankowego, ma głębokie fundamenty w konsekwentnie realizowanym programie budowy nowoczesnej gospodarki rynkowej. Jakość sektora bankowego ma kluczowe znaczenie dla efektywności działania gospodarki i tempa jej rozwoju. Rząd poszukuje dla polskich banków silnych inwestorów zdolnych do podjęcia i wypełnienia zobowiązań gwarantujących długofalowy rozwój w nowoczesnej gospodarce międzynarodowej. Efektywny system bankowy, zasobny w kapitały i będący w stanie w pełni odpowiedzieć na wyzwania rosnącej gospodarki, stanowi fundament gospodarki i konkurencyjnego przemysłu.    Zadaniem rządu jest budowanie stabilnych podstaw rozwoju gospodarczego kraju. Niezbędnym elementem takich fundamentów rozwoju jest działający efektywnie, poprzez mechanizm konkurencji, zdrowy system bankowy, wolny od ręcznego sterowania politycznego. Konieczne jest, aby gospodarka była w stanie mobilizować odpowiedniej skali oszczędności ze strony społeczeństwa i efektywnie przekształcać je w finansowanie rozwijających się branż gospodarki. Z tego punktu widzenia nowoczesny i stabilny sektor bankowy ma fundamentalne znaczenie dla przyszłości kraju. Utrzymanie przez państwo bezpośredniej kontroli nad tym sektorem lub przekazanie jego przyszłości w ręce słabych finansowo i technologicznie inwestorów mogłoby oznaczać zniszczenie fundamentów rozwoju gospodarczego.    Podejmowane przez rząd działania zmierzają do rozwoju silnego, zróżnicowanego i efektywnego systemu finansowego. Sektor ten powinien:    - sprawnie realizować funkcje gromadzenia oszczędności i ich efektywnej alokacji,    - dyscyplinować działalność podmiotów gospodarczych,    - skutecznie konkurować z zagranicznymi instytucjami finansowymi.    Środkami do realizacji powyższych celów są: prywatyzacja, konsolidacja i wzmocnienie kapitałowe banków.    Najlepszą drogą umocnienia polskich banków i umożliwienia im sprostania konkurencji jest sprawna i efektywna prywatyzacja prowadzona w sposób otwarty i konkurencyjny oraz organizowana zgodnie z długofalowym interesem ekonomicznym państwa i przede wszystkim zgodnie z obowiązującym prawem. Uwzględnia ona przede wszystkim długofalowe możliwości rozwojowe oferowane prywatyzowanej instytucji przez potencjalnego inwestora wraz z zabezpieczeniem socjalnym pracowników oraz restrukturyzację. Dzieje się to wraz z utratą przez polityków bezpośredniego wpływu na działanie prywatyzowanych instytucji.    Prywatyzacja nie jest operacją mającą przynieść jednorazowe dochody dla budżetu państwa. Zadaniem ministra skarbu państwa, oprócz realizacji założeń polityki finansowej państwa poprzez zapewnianie odpowiednich wpływów do budżetu, jest zagwarantowanie, że przyszli nabywcy znaczących pakietów akcji w bankach będą dbali o długofalowy rozwój tych instytucji, zapewniając odpowiednie środki kapitałowe oraz wiedzę i doświadczenie bankowe. Stosowane w tym zakresie procedury prywatyzacyjne nie różnią się od tych, jakie dotyczą innych sektorów gospodarki oraz jakie były stosowane w procesach przekształceń własnościowych od 1989 r., również za rządów koalicji SLD i PSL. Już w październiku 1996 r. ówczesny rząd przyjął dokument przygotowany przez Ministerstwo Finansów pt.: ˝Strategia umacniania systemu bankowego w Polsce˝. W dokumencie tym stwierdza się, że dotychczasowa formuła prywatyzacji banków komercyjnych, zakładająca oferowanie wszystkich ich akcji w drodze ofert publicznych, przy założeniu, że inwestorzy zagraniczni mogą objąć nie więcej niż 30% kapitału banku podczas prywatyzacji, okazała się nieskuteczna wskutek, po pierwsze, braku zainteresowania inwestorów nabywaniem akcji banków spowodowanego nadpodażą banków na GPW, po drugie, braku zainteresowania inwestorów strategicznych nabywaniem pakietów mniejszościowych w prywatyzowanych polskich bankach komercyjnych. Konieczna wydaje się więc redefinicja dotychczas realizowanej strategii prywatyzacyjnej, która faworyzowała banki komercyjne ˝9˝, wyodrębnione ze struktur NBP w 1989 r. Jednym z kryteriów wyboru wariantu prywatyzacji jest to, czy dany wariant w wystarczającym stopniu otwiera możliwości rozwoju kapitałowego oprócz banków ˝9˝ również innym podstawowym bankom systemu, takim jak: Pekao SA, BH SA, PKO BP i BGŻ SA. Powodzenie prywatyzacji uzależnione jest przede wszystkim od pozyskiwania dla poszczególnych prywatyzowanych banków inwestorów strategicznych. Wiąże się to jednak z pewnymi ograniczeniami, takimi jak np.:    - brak polskich inwestorów strategicznych, którzy posiadaliby odpowiedni kapitał;    - trudności w znalezieniu potencjalnych inwestorów zagranicznych, którzy zainteresowani byliby nabyciem pakietów mniejszościowych;    - konkurencyjne oferty prywatyzacyjne w krajach rozwijających się;    - płytkość polskiego rynku kapitałowego.    Zminimalizowania powyższych ograniczeń nie da się przeprowadzić bez istotnego udziału kapitału zagranicznego. W procesie modernizacji sektora bankowego w Polsce nieuniknione jest zatem oferowanie pakietów akcji banków inwestorom zagranicznym.    W odniesieniu do takich krajów, jak Polska, o względnie nisko rozwiniętym własnym sektorze bankowym, istnieją silne argumenty na rzecz dopuszczenia kapitału zagranicznego dla pobudzenia konkurencji i poprawy poziomu usług. Z obecności kapitału zagranicznego w procesie prywatyzacji polskich banków płynie szereg korzyści:    - możliwość transferu technologii,    - wysoki poziom zarządzania,    - możliwość dokapitalizowania i szeroki dostęp do rynków kapitałowych,    - efekt przyciągania kapitału zagranicznego także do sektora niefinansowego.    Dla dalszego rozwoju gospodarki polskiej, w tym sektora bankowego, poprzez m.in. dokapitalizowanie banków i sfinansowanie niezbędnych inwestycji, konieczny jest napływ kapitału. Pozyskanie inwestora zagranicznego oznacza dla banku możliwości rozwoju nowoczesnej oferty produktów bankowych, dostęp do nowych technologii, wdrożenie efektywnych struktur zarządzania oraz sprostanie krajowej i międzynarodowej konkurencji. Bez nowych produktów, technologii, rynków i powiązań kapitałowych polskie banki stracą klientów i zostaną wyeliminowane przez silniejsze zagraniczne bankowe instytucje finansowe. Pozytywnym skutkiem napływu kapitału zagranicznego jest ponadto potanienie kosztu uzyskania kapitału oraz pobudzenie inwestycji i wzrostu produktu krajowego brutto, co w efekcie prowadzi do poprawy stanu finansów publicznych.    Zrealizowanie proponowanej przez pana posła Ryszarda Zbrzyznego koncepcji konsolidacji rodzimego kapitału w sektorze bankowym oraz stworzenie silnego organizmu bankowego o polskiej tożsamości nie przyniosłoby oczekiwanych rezultatów, ponieważ polski kapitał, zwłaszcza w kontekście sektora finansowego, jest niestety marginalny, nawet rozpatrywany tylko w ramach konkurencji w UE. Całość kapitałów polskiego sektora bankowego odpowiada średniej wielkości bankowi europejskiemu. Tymczasem nawet prywatne europejskie banki takiej wielkości, aby obronić swoją pozycję konkurencyjną w zjednoczonej Europie, przechodzą gwałtowne procesy konsolidacyjne. Oznacza to, że nawet ew. monopolistyczny ˝Polski Bank˝ zdany byłby na konieczność poszukiwania partnerów do rozwoju za granicą.    Zdaniem rządu lepszym rozwiązaniem jest zbudowanie konkurencyjnego, nowoczesnego sektora bankowego w sposób kontrolowany, dający możliwość selekcji inwestorów i zapewnienia poprzez umowy prywatyzacyjne długofalowych szans rozwoju polskim instytucjom finansowym.    Rząd realizuje politykę konsolidacji oraz wzmocnienia kapitałowego polskich banków. Przykładem konsolidacji inicjowanej przez ministra skarbu państwa jest połączenie Banku Peako SA (który stał się bankiem dominującym w grupie oraz właścicielem 100% akcji pozostałych trzech banków), Powszechnego Banku Gospodarczego SA, Banku Depozytowo-Kredytowego SA i Pomorskiego Banku Kredytowego SA w Grupę Peako SA.    Wzmocnienie kapitałowe polskich banków jest możliwe dzięki wynegocjowaniu i podpisaniu przez ministra skarbu państwa umów sprzedaży akcji banków, które zawierają m.in. zobowiązania inwestycyjne.    Inwestor strategiczny w Banku Zachodnim SA zobowiązał się w ciągu 7 miesięcy od dnia wejścia w życie umowy do podwyższenia kapitału banku o kwotę 250 000 000 zł przeznaczoną w większości na inwestycje w system informatyczny. Ponadto w okresie 10 lat inwestor dołoży starań, aby spowodować, że w banku zostaną dokonane dalsze inwestycje przynajmniej na kwotę 600 mln zł. Kolejnym zobowiązaniem inwestora jest zachowanie siedziby banku we Wrocławiu, jego firmy oraz charakteru banku uniwersalnego.    Inwestorzy strategiczni w w banku Polska Kasa Opieki SA - Grupa Pekao SA zagwarantowali przeprowadzenie podwyższenia kapitału w kwocie 1 000 000 000 PLN w ciągu 24 miesięcy od dnia wykonania umowy w ramach 5-letniego programu inwestycyjnego o wartości 2 000 000 000 PLN. Inwestorzy podjęli również szereg zobowiązań finansowych dotyczących reinwestowania zysków banku, zwiększenia i utrzymania kapitałów własnych banku, technologii programów szkoleniowych itp., jak i dotyczących utrzymania wielkości zatrudnienia.    Pozyskanie zainteresowania zagranicznych inwestorów stanowi ważną przesłankę rozwoju polskiego sektora bankowego, ponieważ inwestorzy ci dysponują dużymi środkami finansowymi i know-how.    Pozostawienie banków pod kontrolą kapitału krajowego oznaczałoby w praktyce jedynie odsunięcie w czasie ich przejęcia przez kapitał zagraniczny, przy czym skarb państwa utraciłby kontrolę nad tym procesem, a premię przejąłby pośrednik - tymczasowy inwestor/inwentorzy krajowi, ze szkodą dla maksymalizacji dochodów skarbu państwa, bez możliwości uzyskania od inwestora zobowiązań, np. dotyczących nowych inwestycji, pakietu socjalnego, zachowania tożsamości banku itp.    Nawet uniemożliwienie bankom zagranicznym uczestnictwa w prywatyzacji nie zahamowałoby ich ekspansji na polskim rynku. Zwiększyłyby one bowiem nakłady na własny rozwój, co doprowadziłoby i tak do przejęcia klientów, a także części pracowników banków krajowych. W efekcie egzystencja krajowych banków zostałaby zagrożona, co oznaczałoby utratę miejsc pracy dla ich pracowników.    Nie jest możliwa reglamentacja udziału kapitału zagranicznego w polskim sektorze bankowym. Propozycja ograniczenia napływu do krajowego sektora bankowego inwestycji zagranicznych nie znajduje uzasadnienia w świetle tendencji rozwoju międzynarodowego systemu finansowego oraz przyjętych przez Polskę zobowiązań. Liberalizacja dostępu do polskiego rynku staje się coraz szersza. Jest ona efektem porozumień międzynarodowych, w tym członkostwa w OECD i procesu akcesyjnego do Unii Europejskiej. Jakiekolwiek ograniczenia dotyczące udziału kapitału zagranicznego w polskich bankach stanowiłyby naruszenie zasady swobody przepływu kapitału do przestrzegania której Polska już się zobowiązała. Byłoby to także ograniczenie swobody przepływu kapitału w stosunku do obecnego stanu prawnego, który był przedmiotem przeglądu w toku spotkania w dniu 11 grudnia 1998 r. w Brukseli, w ramach procesu negocjacji przystąpienia do Unii Europejskiej. Ewentualne wprowadzenie tego rodzaju ograniczeń oznaczałoby rewizję stanowiska Polski prezentowanego w związku z przyjęciem zobowiązań wynikających z:    - członkostwa w Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD),    - zawarcia Układu Europejskiego o stowarzyszeniu ze Wspólnotą (Unią) Europejską,    - przyjęcia do realizacji podstawowych zasad efektywnego nadzoru bankowego, wydanych przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego.    W praktyce oznaczałoby to zanegowanie dotychczasowych wysiłków integracyjnych podejmowanych przez stronę polską, zmierzających do włączenia Polski w struktury międzynarodowe. Zasada swobodnego przepływu kapitałów jako jeden z filarów wspólnego rynku europejskiego zapisana w art. 67 traktatu rzymskiego, potwierdzona w kolejnych dyrektywach została także zawarta w art. 73b traktatu Maastricht, w którym stwierdza się, że jakiekolwiek restrykcje w przepływie kapitału pomiędzy krajami członkowskimi oraz między tymi krajami a krajami trzecimi są zabronione.    Szacowany na 51,5% (dane wg stanu na dzień 31 maja 1999 r.) udział banków zagranicznych w kapitale akcyjnym polskiego sektora bankowego nie jest reprezentatywny dla znaczenia, jakie te banki odgrywają na polskim rynku usług bankowych. Wynika on bardziej z charakterystycznego dla banków zagranicznych źródła finansowania pasywów kapitałem akcyjnym (funduszami własnymi) wobec braku dostępu do indywidualnych depozytów ludności. Znacznie bardziej miarodajny jest ich udział w aktywach sektora banków komercyjnych. Polska z ok. 25,8% aktywów kontrolowanych przez banki zagraniczne (banki zagraniczne i instytucje z większościowymi inwestorami zagranicznymi) pozostaje na poziomie niższym niż duża część krajów Europy Środkowej i krajów nadbałtyckich oraz wiele krajów Europy Zachodniej (m.in. Wielka Brytania, Węgry i Belgia mają wyższy procentowy udział aktywów kontrolowanych przez kapitał zagraniczny).    W Czechach po procesie prywatyzacji pięć głównych banków będzie kontrolowanych przez banki zagraniczne, do których w sumie należeć będzie ok. 80% wszystkich aktywów bankowych. Spodziewamy się również, iż sektory bankowe w krajach nadbałtyckich będą w jeszcze większym stopniu kontrolowane przez banki krajów skandynawskich. Warto również zauważyć, iż aktualnie w Rumunii i Bułgarii przeprowadzane są procesy prywatyzacji największych banków poprzez sprzedaż strategicznych pakietów akcji bankom zagranicznym.    Prywatyzacja sektora bankowego w Polsce poprzez sprzedaż udziałów inwestorom zagranicznym prowadzi więc do sytuacji, w której ich udział rynkowy nie będzie odbiegał od standardów europejskich i będzie na podobnym poziomie, jak w innych krajach znajdujących się na zbliżonym poziomie rozwoju gospodarczego.    Wraz z nastaniem Unii Europejskiej, której członkiem chce w krótkim czasie zostać Polska, należy spodziewać się, iż posiadanie udziałów przez banki zagraniczne stanie się powszechne, a kraj pochodzenia banku będzie miał coraz mniejsze znaczenie. Każde państwo kandydujące do Unii Europejskiej powinno wykonać zobowiązania w dziedzinie polityki gospodarczej i walutowej. Jednym z nich jest zniesienie ograniczeń w swobodnym przepływie kapitału między krajem kandydującym a członkami Unii Europejskiej. Równoważnym zobowiązaniem jest zniesienie podobnych ograniczeń w stosunku do krajów trzecich. Również kapitał i rynki finansowe kraju kandydującego powinny być wolne w takim samym stopniu, jak w innych krajach członkowskich.    Należy zdać sobie sprawę z szybkiego procesu globalizacji usług bankowych, a zwłaszcza nieuchronności otwarcia, przynajmniej na rynki finansowe Unii Europejskiej, i rozwoju tzw. transgranicznej konkurencji w zakresie usług bankowych. Proces ten będzie z jednej strony wymuszony koniecznością liberalizacji zasad otwierania oddziałów przez banki unijne na terenie Polski, zgodnie z Drugą Dyrektywą Bankową UE, a z drugiej znacznie przyspieszony wprowadzeniem systemu rozliczeń w euro. Banki krajowe powiązane kapitałowo z bankami unijnymi będą miały znaczną przewagę konkurencyjną na krajowym rynku rozliczeń nad bankami korzystającymi wyłącznie z usług swoich unijnych korespondentów. W świetle zobowiązań Polski wobec OECD i UE konkurencja ze strony zagranicznych banków i kapitałów nie może podlegać administracyjnej reglamentacji. Możliwość kontroli i ograniczenia przez rząd napływu zagranicznego kapitału nie wydaje się realna w dobie konsolidacji, globalizacji, swobodnego przepływu kapitałów i rozwoju konkurencji transgranicznej.    Udział kapitału zagranicznego w polskim systemie bankowym nie zagraża interesom polskiej gospodarki. Na straży bezpieczeństwa sektora bankowego w Polsce stoją takie instytucje, jak: Komisja Nadzoru Bankowego i Bankowy Fundusz Gwarancyjny. Instytucje te mają wystarczające kompetencje i środki przymusu, aby skutecznie dbać tak o bezpieczeństwo, jak i właściwy rozwój instytucji tworzących ten sektor. Zadaniem rządu, a także wskazanych wyżej instytucji jest prowadzenie samodzielnej polityki gospodarczej, obejmującej tworzenie odpowiednich ram rozwoju sektora finansowego. Aktywny udział w tym procesie bierze także Sejm RP, tworząc odpowiednie przepisy prawa.    Podsumowując, należy podkreślić, że napływ kapitału zagranicznego odgrywa istotną i pozytywną rolę w procesie prywatyzacji banków w Polsce. Świadczy o wzroście zaufania inwestorów zagranicznych do rynku polskiego oraz o pozytywnej ocenie sytuacji ekonomicznej i poziomu stabilizacji gospodarczej w Polsce. Jest to bardzo ważne w kontekście aspiracji naszego kraju do członkostwa w strukturach europejskich. Funkcjonowanie nowoczesnej gospodarki zależy w znacznym stopniu od rozwoju systemu finansowego, którego główne ogniwo stanowi w Polsce sektor bankowy. Dlatego ogromne znaczenie ma właściwe przygotowanie polskiego sektora bankowego do działalności w warunkach jednolitego europejskiego rynku.    Z poważaniem    Sekretarz stanu    Alicja Kornasiewicz    Warszawa, dnia 16 sierpnia 1999 r.